Создание Государственного бюро расследований: идея хорошая, но ее реализация требует изменений

12 ноября 2015 Верховная Рада Украины приняла закон «О Государственном бюро расследований» (ГБР), создание которого предусмотрено УПК Украины не позднее чем через пять лет после вступления в силу кодекса, то есть до 20 ноября 2017 года.

Принятию этого закона предшествовали острые дискуссии, долгая и кропотливая работа юристов, ученых и практиков для того, чтобы максимально выписать положения норм закона в соответствии с основополагающими принципами Конституции Украины, практики Европейского суда по правам человек и насущных проблем реального противодействия преступности в высших эшелонах власти.

Однако, несмотря на положительную идею создания ГБР, анализируя нормы принятого закона считаю, что ее реализация оказалась нивелирована, ведь идея создания отдельного органа досудебного расследования в системе правоохранительных органов государства осталась только идеей, и она не будет воплощена в жизнь.

 

Предпосылки необходимости создания ГБР

Необходимость создания Государственного бюро расследований обусловлена выполнением требования пункта 9 Переходных положений Конституции Украины относительно создания системы органов досудебного следствия и введения в действие законов, регулирующих ее функционирование с учетом лишения прокуратуры Украины функции досудебного расследования преступлений. Ведь давно понятно, что выполнение этой функции может быть эффективным, если и само расследование, и надзор за ним ведет один и тот же орган.

Впервые о Национальном бюро расследований заговорил Григорий Омельченко, который еще с июля 1994 года неоднократно представлял Л.Кучме свои письменные предложения по этому поводу. Указ о создании НБР был подписан президентом 24 апреля 1997, однако через два месяца 45 народных депутатов обратились в Конституционный суд с представлением о том, что НБР противоречит Основному Закону. Шестого июля 1998 суд признал неконституционными некоторые его положения, касающиеся принципов подчиненности НБР, его организационной структуры и решения кадровых вопросов.

Вторым этапом создания НБР считается распоряжение Виктора Ющенко от 15 марта 2005 года, которым была создана рабочая группа по подготовке концепции создания Национального бюро расследований, которая должна в течение 15 дней разработать законопроект о нем. Со своей задачей группа справилась, но законопроект на рассмотрение парламента так и не поступил. Несмотря на назначение руководителями О.Литвак и В. Дурдинца, порулить этими органами им не удалось. Однако, этот негативный опыт реформирования правоохранительных органов не «похоронил» саму идею создания отдельного независимого органа досудебных расследований в государстве.

В одном из представлений Правительственного уполномоченного по делам Европейского суда по правам человека в Кабинет Министров Украины от 30.09.2014 года указано о необходимости при рассмотрении вопроса о выполнении Украиной решений Европейского суда, сосредоточиться на проблемах эффективного расследования, включая создание Государственного бюро расследований учитывая большое количество решений Европейского суда по Украине, которыми констатировано проведение неэффективного расследования».

Несколько по другим мотивам правозащитная организация Amnesty International неоднократно призывала Украину ускорить создание бюро расследований для осуществления независимого расследования противоправных действий, совершенных работниками правоохранительных органов.

В то же время, Венецианской комиссией в заключении по проекту Уголовного процессуального кодекса 2012 обращено внимание на необходимость обеспечения скорейшего создания и функционирования ГБР для осуществления досудебного расследования всех уголовных правонарушений, совершенных должностными лицами, которые занимают особо ответственное положение в соответствии с ч. 1 ст. 9 Закона Украины «О государственной службе» и лицами, должности которых отнесены к 1-3 категориям должностей, судьями и сотрудниками правоохранительных органов в соответствии с положениями ч.4 ст.216 УПК Украины.

То есть, предусмотренный новым УПК орган досудебного следствия - ГБР должен был проводить досудебное следствие (а не заниматься и оперативно-розыскной деятельностью, как это сегодня предлагается) уголовных преступлений, совершенных указанными чиновниками, подавляющее большинство которых составляют именно коррупционные.

 

Два разных органа с одинаковыми функциями

Несмотря на правильную, на мой взгляд, идею создания ГБР с полномочиями, указанными выше, украинской властью при принятии Закона Украины «О государственном бюро расследований» нивелирована сама идея такого органа. Вместо того, чтобы создать единый государственный орган, который бы осуществлял функцию досудебного расследования, законодателями осуществляется «распыление» органов досудебного расследования. Считаю, что такой подход с точки зрения интересов государства и общества не является оправданным, однако по политическим соображениям достаточно обоснован. Приведу несколько аргументов. Во власти высокий уровень взаимного недоверия, поэтому создаются механизмы влияния и перестраховки. Предложение в условиях кризиса создать новую структуру свидетельствует о высоком уровне недоверия власти к своему окружению, ведь в условиях финансового кризиса, при сокращении государственного аппарата, предлагается создание новой структуры, функции которой на данном этапе выполняют несколько правоохранительных органов. Указанное свидетельствует о том, что каждый из государственных институтов пытается создать под себя серьезный механизм влияния. Да. Директор НАБУ назначается на должность и освобождается Президентом Украины, ГБР - по статусу центральный орган Кабинета министров Украины, руководитель которого назначается на должность по представлению Премьер-министра Украины. На первый взгляд такая ситуация выглядит как реформирование органов правоохранительной системы, однако «распыление» органов досудебного расследования и их функционирования в нескольких государственных учреждениях создает предпосылки к их состязательности, а во-вторых, может привести к ухудшению состояния противодействия преступности. В качестве примера, в прошлом году в системе правоохранительных органов создано Национальное антикоррупционное бюро, полномочия которого во многих случаях дублируется с полномочиями ГБР.

В связи с этим, Генеральная прокуратура Украины в ноябре - декабре 2014 года обращалась к Президенту Украины со своим письмом о нецелесообразности создания НАБУ, которое будет вести досудебное расследование в отношении одних и тех же чиновников, что и ГБР, объяснив негативные последствия от такого дублирования функций. Обращаем также внимание, что предложенный законом уровень оплаты труда работников ГБР (статья 20 закона) устанавливаются в размере от 20 до 30 размеров минимальной заработной платы с различного рода доплатами, что значительно превышает даже аналогичный режим обеспечения судей. По моему убеждению, они не могут в разы отличаться от размеров оплаты труда прокуроров и работников других правоохранительных органов. Такое положение вещей приведет к дополнительным расходам из Государственного бюджета Украины, и соответственно ляжет на плечи налогоплательщиков. Возникает логичный вопрос, целесообразно ли содержать органы, полномочия которых дублируются?

Ведь разница между полномочиями НАБУ и ГБР будет заключаться лишь в субъектах, в отношении которых будет осуществляться расследование. Учитывая это, и в случае вступления в силу рассматриваемых законов, досудебное расследование коррупционных преступлений, совершенных высокопоставленными (народными депутатами, Президентом, судьями, Премьер-министром, министрами, то есть лицами, которые определены в п.1 ч. 5 ст. 216 УПК Украины будет осуществляться следователями Антикоррупционного бюро. В то же время уголовные производства по всем преступлениям, совершенным теми же лицами, будут подследственны Государственному бюро расследований, а все коррупционные преступления, совершенные лицами, которые не относятся к этой категории, - органам внутренних дел. Единственный положительный момент, для сохранения принципа сдержек и противовесов - это закрепление за ГБР расследования преступлений, совершенных должностными лицами Национального антикоррупционного бюро Украины, прокурорами Специализированной антикоррупционной прокуратуры (кроме случаев, когда досудебное расследование этих преступлений отнесено к подследственности детективов подразделения внутреннего контроля Национального антикоррупционного бюро Украины ).

 

Какие преступления будет расследовать ГБР?

В соответствии с положениями ч.1 ст.5 Закона Украины «О Государственном бюро расследований» указанный орган решает задачи по предупреждению, выявлению, пресечению, раскрытию и расследованию преступлений, связанных с деятельностью организованных групп и преступных организаций; случаев пыток и других преступлений, связанных с жестоким, бесчеловечным или унижающим достоинство обращением или наказанием, совершенных работниками правоохранительных органов; особо тяжких насильственных преступлений, за которые Уголовным кодексом Украины предусмотрено наказание в виде пожизненного лишения свободы; военных преступлений; преступлений, совершенных должностными лицами, которые занимают особо ответственное положение в соответствии с частью первой статьи 9 Закона Украины «О государственной службе», лицами, должности которых отнесены к первой - третьей категорий должностей государственной службы, судьями и работниками правоохранительных органов (кроме случаев, когда эти преступления отнесены к подследственности детективов Национального антикоррупционного бюро Украины) преступлений, совершенных должностными лицами Национального антикоррупционного бюро Украины, прокурорами Специализированной антикоррупционной прокуратуры (кроме случаев, когда досудебное расследование этих преступлений отнесено к подследственности детективов подразделения внутреннего контроля Национального антикоррупционного бюро Украины).

 

Статистика свидетельствует о нецелесообразности создания «такого ГБР»

Учитывая статистические данные за 2014 год, зарегистрировано всего 5 преступлений о создании преступной организации (ст. 255 УК Украины), в одном из которых сообщено о подозрении; 60 преступлений о содействии участникам преступных организаций и сокрытие их преступной деятельности (ст. 256 УК Украины) (из которых в 23 процессах сообщено о подозрении, 11 направлено в суд с обвинительным актом, особо тяжких насильственных преступлений, за которые Уголовным кодексом Украины предусмотрено наказание в виде пожизненного лишения свободы (зарегистрировано 1547 умышленных убийств при отягчающих обстоятельствах и 2260 посягательств на жизнь сотрудников правоохранительных органов или военнослужащих, из них в суд направлено 354 преступлений) пытки и преступлений, связанные с другими жестокими, бесчеловечными или унижающими достоинство, видами обращения и наказания, совершенных работниками НАБУ, СБУ, органов внутренних дел и прокурорами (статистика за 2014 отсутствует) коррупционных и связанных с коррупцией преступлений, совершенных работниками НАБУ и прокурорами антикоррупционной прокуратуры (статистика за 2014 отсутствует), военные преступления (зарегистрировано 4153 преступлений, в которых объявлено подозрение 2240, в суд направлено 859 уголовных производств).

Анализ статистических данных свидетельствует о том, что следователи ГБР как правило расследуют, в основном, умышленные убийства при отягчающих обстоятельствах и военные преступления, которых в зоне проведения АТО немало, учитывая что следователи территориальных управлений Востока и центра Украины будут перегружены, что негативно повлияет на выявление и расследование преступлений именно чиновниками.

Кроме этого, проблемными, на мой взгляд,являются положения, которыми определяется подследственность по расследованию особо тяжких преступлений, за совершение которых предусмотрено пожизненное лишение свободы. В практической деятельности, получив сообщение о совершении преступления, вряд ли можно сразу осуществить правильную квалификацию деяния, поскольку необходимо провести соответствующие следственные (розыскные) действия. Обычно, при расследовании убийств квалифицирующие признаки, предусмотренные ч. 2 ст.115 УК Украины (преступление подследственные ГБР) устанавливаются, как правило, в ходе расследования, а не на момент его регистрации. При таких условиях, ГБР будет забирать уголовные производства по фактам убийств только тогда, когда фактически в уголовном производстве собрано достаточно доказательств, которые будут указывать на наличие признаков ч.2 ст.115 УК Украины. Простым языком это означает, что следователи ОВД проведут расследование, соберут доказательства виновности лица, после чего уголовное производство будет передано ГБР, которое в свою очередь направит уголовное производство в суд. Нечто подобное мы уже проходили, когда УПК Украины было предусмотрено подследственность по расследованию умышленных убийств за прокуратурой, а тяжких телесных повреждений, повлекших смерть потерпевшего - за следователями органов внутренних дел. Учитывая это, прокуратура отказывалась возбуждать уголовные дела по признакам умышленного убийства, а расследование проводилось по статье, которая предусматривала ответственность за причинение тяжких телесных повреждений. Когда было установлено лицо, совершившее преступление и, фактически, собраны доказательства виновности, органы прокуратуры принимали дело к своему производству и заканчивали расследование.

Учитывая изложенное, считаем, что в этом аспекте подследственность преступлений, расследование которых будут проводить следователи ГБР определена неправильно, поскольку на практике будет создаваться ситуация, при которой непонятно, кто должен заниматься расследованием. Ведь только четкое разграничение подследственности в УПК Украины сможет устранить возникновения конфликтных ситуаций при определении органа расследования. Поэтому, по нашему убеждению, при принятии рассматриваемого закона необходимо внести изменения в УПК Украины, в частности ст. 216 УПК Украины, в которой прописать четкие критерии разграничения подследственности по НАБУ и ГБР, а также в другие нормы УПК Украины по взаимодействию при расследовании преступлений, что является чрезвычайно важным в аспекте использования соответствующих информационных ресурсов, оперативно-технических возможностей МВД и СБУ.

Подытоживая изложенное, убежден, что достичь цели указанного закона - выявление и расследование преступлений, совершенных высокопоставленными лицами вряд ли удастся.

Альтернативой, на мой взгляд, является создание единого государственного органа досудебного расследования, в полномочия которого будет входить осуществление досудебного расследования всех категорий уголовных производств. При таком развитии событий необходимо четко выписать механизм назначения руководителя, формирование подразделений и место этого органа в системе правоохранительных органов государства с четким распределением полномочий, предусмотреть гарантии независимости этого органа от институтов власти и обеспечить строгий общественный контроль. Отсюда и ответственность за состояние расследования и противодействие преступности в государстве будет четко очерчена. В качестве примера, в Турции орган досудебного расследования привлек к уголовной ответственности сына действующего премьер-министра страны и нескольких министров правительства за финансовые махинации. Возможна ли на данном этапе функционирования органов досудебного расследования подобная ситуация в Украине? Убежден, что нет.

Квотный принцип формирования подразделений ГБР

Вызывают беспокойство и другие нормы указанного закона. Во время начального формирования подразделений ГБР законом устанавливаются и должны быть соблюдены квоты, согласно которым обеспечивается формирование:

- Следственных подразделений ГБР - за счет лиц, которые в течение последнего года занимали должности следователей прокуратуры и других органов государственной власти, - не более чем на 49 процентов;

- Оперативно-розыскных подразделений, а также подразделения внутренней безопасности ГБР - за счет лиц, которые в течение последнего года занимали должности в оперативно-розыскных подразделениях, - не более чем на 40 процентов.

Итак, ГБР должна формироваться преимущественно за счет новых для следственно-прокурорской системы лиц, чтобы они соответствовали требованиям, предъявляемым к работникам ГБР, в частности относительно стажа работы в отрасли права.

По моему убеждению, формирование ГБР по квотному принципу с соблюдением конкурсных процедур создаст ситуацию, при которой в структуре органов досудебного расследования и оперативных подразделений окажутся лица без соответствующего опыта работы. Ведь, смогут ли 51% следователей ГБР, которые по квотному принципу должны быть из числа не следователь, а других юристов принять к производству и осуществлять расследование уголовных производств, в первую очередь по умышленным убийствам при отягчающих обстоятельствах, военные преступления в то время, как подозреваемые по которым, как правило, находятся под стражей? Смогут ли указанные лица ознакомиться с тысячами томов уголовных производств и кто из этих «профессиональных» работников примет к своему производству подобные категории дел. Вопрос риторический.

Еще хуже ситуация с формированием оперативно-розыскных подразделений, ведь на них возлагаются функции предотвращения, выявления и раскрытия преступлений, совершенных преступными организациями, террористических актов, для чего нужны исключительно профессионалы высочайшего уровня. Требование о принятии на работу в ГБР только 40% тех, кто в течение всего последнего года занимал любые должности в оперативно - розыскных подразделениях непонятна с точки зрения роста уровня преступности в государстве.

Регламентированные законом принципы формирования личного состава ГБР дают основания считать, что в нынешних условиях выполнять возложенные на него функции ГБР явно не может.

Кроме этого, статьей 8 определены особенности получения заявлений и сообщений о уголовных правонарушениях, подследственные ГБР. В частности, предусмотрено, что для получения таких заявлений и сообщений создается специальная телефонная линия, а также обеспечивается возможность подачи таких заявлений и сообщений без указания имени (анонимных) и через официальный веб-сайт ГБР и средства электронной связи. При этом предусмотрено, что все данные вносятся в Единый реестр досудебных расследований в порядке, предусмотренном УПК Украины.

Положения части третьей этой же статьи, относительно внесения другими органами государственной власти соответствующих сведений в Единый реестр досудебных расследований и уведомления об этом начальника (руководителя) территориального управления Государственного бюро расследований, не согласуются со статьей 214 УПК Украины и Положением о порядке ведения Единого реестра досудебных расследований, утвержденного приказом Генерального прокурора Украины от 17.08.12 №69. По нашему убеждению, регламентированные ст. 8 нормы следует внести в ст.214 УПК Украины, которой предусматривается порядок принятия заявлений и сообщений о преступлениях. Ведь, проведение досудебного расследования осуществляется на основании УПК Украины, а не отдельного закона, который определяет общие положения функционирования отдельного правоохранительного органа.

В этом законе содержатся и другие положения, которые вызывают удивление и беспокойство, а также ощущение непрофессионального подхода при принятии и рассмотрении закона.

 

Выводы

Вместо того, чтобы вводить новые органы противодействия преступности, необходимо наоборот ввести политику конкретизации ответственности, что может реализоваться при условии определения главного органа и четкого распределения полномочий между другими субъектами противодействия коррупции. Государственное бюро расследований учитывая регламентированные законом полномочия таким не станет. Поэтому, соревнования между правоохранительными структурами, кто из них получит большую цифру раскрытых преступлений будет продолжаться, пока в государстве не будет определен один орган, который будет отвечать за противодействие преступности.

Свяжитесь с нами