Люстрация или дискриминация?

В течение последнего года в обществе бурно обсуждается процесс люстрации чиновников в соответствии с известного Закона Украины «Об очистке власти». Так называемая "бурная деятельность" украинской власти относительно проведения люстрации носит характер показательной, ведь, люстрация имеет смысл в случае ее проведения в комплексе с реформированием государственных структур и ликвидации слишком чрезмерного количества ведомств. Однако, преувеличение действенности Закона Украины «Об очистке власти» свидетельствует о том, что достичь цели, которая лежит в основе этого закона вряд ли удастся, учитывая заложенные в законе положения, которые не соответствуют ни Конституции Украины, ни европейским стандартам.

 

В Венецианской комиссии люстрации определяют как временное исключение из общественной жизни тех людей, которые занимали высокие должности при предыдущем, «недемократического режима» и поэтому "могут представлять угрозу недавно установленном демократическому режиму". Украинский закон о люстрации, однако, содержит и другую цель - очищение органов власти от лиц, привлеченных к широкомасштабной коррупции. В выводах комиссии отмечается, что хотя и люстрация, и антикоррупционные меры являются легитимными действиями, они "не идентичны по своей природе". Термин "люстрация" в ее традиционном понимании охватывает только первый процесс.

 

«Закон о люстрации», а его цель - борьба с коррупцией

 

Представителями европейского сообщества было отмечено, что попытки разобраться с вызовами в одном законодательном акте и с помощью идентичных средств не является оптимальным ". Разграничение борьбы с коррупцией от люстрации в узком смысле является важнейшим моментом, на которых обращала внимание в своих выводах Венецианской комиссии. Ведь , слишком широкая люстрация может поставить под угрозу функционирование всей государственной власти в Украине. в то же время, важно помнить, что люстрация не та не должно формой уголовного преследования. Ее нужно использовать как замену уголовному наказанию.

 

Неоднозначные и противоречивые оценки этого закона европейским сообществом и многочисленными отечественными юристами свидетельствуют о том, что не все разделяют «положительные последствия» ее применения для государства и общества.

 

По подсчетам Кабмина под действие «закона о люстрации» попадает около 1 млн. Чиновников, госслужащих, сотрудников правоохранительных органов. Сейчас в официальном списке люстрированных - более 797 фамилий экс-чиновников разных рангов. Около 5000 фамилий государственных служащих находятся в реестре лиц, подлежащих люстрации. По 100505 действующих государственных чиновников проводится люстрационная проверка.

 

Слишком широкое персональное применение Закона, - предостерегает Венецианская комиссия, - будет очень проблематичным. Это не только приведет к риску нарушения основных личных прав, но и повлияет на функционирование всего сектора украинской государственной службы и на социальную стабильность, что может привести к серьезному неприятие и стимулирования злобы у тех, кто работал раньше и был отстранен от выполнения государственных функций в « непропорциональный способом ». Крупномасштабный люстрационный процесс может привести к огромной бюрократической перегрузки и создать атмосферу всеобщего страха и недоверия.

 

Показательным примером является то, что подавляющее большинство люстрованих лиц обжаловали указанные решения в суд. Основными требованиями, предъявляемым в иске является признание приказов об увольнении с работы противоправными, восстановлении в должности, взыскании среднемесячного заработка за время вынужденного прогула, а также обязательства Министерства юстиции Украины исключить из Единого реестра лиц, в отношении которых применены положения закона Украины «О очищение власти »сведения о истцов. По информации по состоянию на 15 июля 2015 окружными судами принято к рассмотрению 746 дел и материалов, связанных с применением этого Закона. Рассмотрены 197 дел, из которых 137 связаны с увольнением с публичной службы, 62 связаны с ее прохождением. Из общего количества рассмотренных дел требования истцов удовлетворены в 58% случаев, из них в 46% - по делам об увольнении с публичной службы и 77% - по делам, связанных с прохождением службы. Дела о восстановлении на должностях в основном касаются работников прокуратуры, 10% - работников Государственной фискальной службы, 7% - работников Министерства внутренних дел, и незначительное количество дел касается работников СБУ и других государственных органов.

 

Указанные статистические данные свидетельствуют о том, что при применении люстрации допускаются многочисленные нарушения норм материального и процессуального права, а также основных конституционных принципов, определенных Конституцией Украины. Несоответствие положений Закона Украины «Об очистке власти» указано в представлении Верховного суда Украины от 20 ноября 2014 в Конституционный суд Украины о признании не соответствующими Конституции (неконституционными) отдельных положений Закона Украины «Об очистке власти». Кроме этого, по инициативе народных депутатов по аналогичным основаниям внесено представление в Конституционный суд о признании неконституционным положений этого же закона, которые в настоящее время объединены и рассматриваются Конституционным судом в одном производстве.

 

Учитывая это и очевидную неконституционность отдельных положений Закона Украины «Об очистке власти», около 50% судей, которые рассматривают дела об увольнении с публичной службы на основании указанного закона, решили приостановить рассмотрение исков до вынесения решения Конституционным Судом Украины о конституционности оспариваемых норм «закона о люстрации ». И не зря, поскольку конституционности отдельных норм Закона Украины «Об очистке власти» сомнительно.

 

И эти противоречивости нельзя замалчивать, ведь общество должно знать о тех проблемах, к которым приведет бессистемное применение положений Закона Украины «Об очистке власти». Ведь именно налогоплательщикам придется в дальнейшем платить значительные суммы в связи с нарушением прав отдельных государственных служащих при применении люстрации и принятием Европейским судом по правам человека решений не в пользу Украины.

 

Отдельными должностными лицами отмечается, что на данном этапе применение люстрации осуществляется саботаж со стороны судебной власти. Убежден, что такие мысли связаны с явным несоответствием норм ЗУ «Об очистке власти» как Конституции, так и практике Европейского сообщества, на что неоднократно отмечалось авторитетными правозащитниками и юристами-практиками. Процесс люстрации как комплекс мероприятий, направленных на ограничение доступа и пребывания на государственной службе, должен соответствовать равным возможностям доступа к государственной службе, закрепленным в статье 38 Конституции Украины и нормам международного права.

 

Дискриминационный подход

 

Анализ предписаний закона «Об очистке власти» свидетельствует, что основанием освобождения лиц, к которым применяется запрет занимать определенные должности в органах государственной власти, связывается с одним только фактом занятия ими совокупно не менее года в период с 25 февраля 2010 по 22 февраля 2014 года разного рода должностей. Такой подход приводит к дискриминации отдельных лиц о праве допускаться на общих условиях равенства к государственной службе, что недопустимо в силу положений статьи 25 Международного пакта о политических и гражданских правах 1996 года, которым определено, что каждый гражданин без какой-либо дискриминации должен иметь доступ на общих условиях к государственной службе.

 

На указанные факты обращено внимание Венецианской комиссией в заключение от 16 декабря 2014 о том, что согласно Закону Украины «Об очистке власти» лица, подпадающие под люстрацию, не имеют возможности доказать, что несмотря на должность, которую занимали, они не участвовали в нарушениях и не принимали или не поддерживали антидемократические меры, вступает в конфликт с принципом индивидуальности ответственности, на котором должна базироваться люстрация.

 

С системного анализа норм национального и международного права, практики применения люстрационных процедур в странах европейского сообщества, положений национального законодательства есть основания полагать, что предписаниями Закона Украины «Об очистке власти» создаются предпосылки для нарушения равенства возможностей реализации права доступа к государственной службе, ведь в его положениях прослеживается дискриминационный подход относительно оснований и порядка освобождения от должностей лиц, подлежащих люстрации, ограничения в правах по признаку вступления в должность в определенный промежуток времени.

 

Без вины - виноват

 

Кроме этого, запрет занимать должности применяется к определенному кругу граждан, а именно к лицам, которые своими решениями, действиями или бездеятельностью осуществляли мероприятия, направленные на узурпацию власти Президентом Украины Виктором Януковичем, подрыв основ безопасности или обороны Украины или противоправное нарушение прав и свобод человека. Таким образом, люстрация применяется к лицам, которые находясь на определенной должности «совершивших правонарушения», определенное этим законом. Учитывая такую ​​логику, люстрация является одним из видов юридической ответственности, имеет индивидуальный характер. При таких условиях, вина лица в совершении правонарушения должна быть установлена ​​в каждом случае. В свою очередь, в соответствии с положениями закона «О очистки власти», освобождение от должности рассматривается как презумпция коллективной вине, а не презумпция невиновности как одного из принципов очистки власти.

 

Необходимость соблюдения принципа индивидуальной вины при проведении люстрационных мероприятий отмечено в международных документах по стандартам проведения люстрации, которые согласуются с принципом индивидуального характера ответственности и презумпции невиновности, определенные ст. 61, 62 Конституции Украины.

 

Так, в соответствии с п.12, 13 Резолюции Парламентьськои Ассамблеи Совета Европы № 1096 «О мерах по ликвидации бывших коммунистических тоталитарных систем» при проведении люстрационных мероприятий необходимо придерживаться принципа индивидуальной вины, которая должна быть доказана в каждом конкретном случае, а лицу, в отношении которого применяется люстрационная процедура гарантировано право на защиту, презумпция невиновности и право на обжалование в суд.

 

В понимании практики Европейского суда по правам человека статус лица, к которому применяется люстрационные процедуры приравнивается к статусу лица, обвиняемого в совершении преступления. В решениях Европейского суда по правам человека ( «Любох против Польши», «Турек против Словакии», «Матиек против Польши») отмечено, что при рассмотрении дел о люстрации должны быть соблюдены все гарантии правовой защиты, предусмотренные Конституцией для лиц, обвиняемых в уголовном производстве и стандарты справедливого судебного разбирательства, основой которых является соблюдение принципа презумпции невиновности как сдерживания к недопущению преждевременного осуждения лица, в отношении которого осуществляется люстрация.

 

Необходимость доказательства вины каждого лица, в отношении которого осуществляется люстрационные меры как одного из критериев процедуры люстрации отмечено Венецианской комиссией в своем заключении. Вина, именно личная, а не коллективная, должна быть доказана в каждом отдельном случае; должны гарантироваться право на защиту, презумпция невиновности и право на судебный пересмотр принятого решения. Личность в коем случае не вправе люстрировать без предоставления ей полного и надлежащего процессуального защиты, в том числе права на представительство адвокатом (который предоставляется, если субъект не может позволить себе оплатить соответствующие услуги), на обжалование имеющихся доказательств против нее, на доступ к всех имеющихся обличительных и оправдательных доказательств, наводнения собственных доказательств, проведения открытого слушания дела по ее запросу, а также на обжалование в независимого судебного органа "(п." m ").

 

Учитывая изложенное, определенный в «законе о люстрации» запрет занимать должности в течение 10-летнего срока по основаниям занятия этими лицами должностей в течение 25 февраля 2010 - 22 февраля 2014 приводит к нарушению принципа презумпции невиновности, предусмотренного ч.2 ст.62 Конституции Украины.

 

Запрет за совершение правонарушения вдвое больше, чем за совершение преступления?

 

Запрет на занятие определенными профессиями в течение длительного времени может иметь очень серьезные последствия для человека, лишая его возможности профессиональной жизни. Государство должно иметь веские причины для отстранения от государственной службы на временной основе лиц, занимавших должности высокого уровня при прежнем режиме или которые были привлечены к совершению тяжких нарушений прав человека. В то же время, важно помнить, что люстрация не та не должно формой уголовного преследования. Ее нужно использовать как замену уголовному наказанию, когда такое наказание является юридически обоснованным или как средство мести или возмездия.

 

Автоматическая дисквалификация от доступа к публичным должностям на 10-летний период всех лиц, проверка которых указала на некоторые нарушения, независимо от их характера и степени, - это радикальная мера. Вопрос о том, может ли она быть соразмерными, который является одним из принципов процесса очистки власти (часть вторая статьи 1 Закона), сомнительно.

 

Ведь Уголовным кодексом Украины предусмотрена уголовная ответственность за совершение преступлений в сфере служебной деятельности и профессиональной деятельности, связанной с предоставлением публичных услуг. Лица, осужденные за совершение большинства из этих правонарушений, наказываются лишением свободы с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет. Эта процедура подпадает под все гарантии справедливого судебного разбирательства и предоставляет суду право определять наказание, учитывая тяжесть правонарушения и угрозу, которую лицо представляет для общества.

 

В то же время, Закон Украины "Об очистке власти" обходит это положение путем введения упрощенной процедуры, без индивидуального подхода, предусматривая единое унифицированное наказания. Предусмотренный срок запрета, более чем в три раза превышает максимальный срок наказания в виде лишения права занимать определенные должности, предусмотренное Уголовным кодексом Украины. При этом, процедура не предусматривает индивидуализацию наказания и не учитывает принципа пропорциональности применения ограничений в соответствии с законной цели как составляющих верховенства права. Таким образом, применение части восьмой статьи 3 Закона "О очистки власти" может привести к тому, что тысячи людей будут в течение 10 лет лишены права занимать должности в государственных органах из-за обнаружения незначительных несоответствий в указанных ими финансовых данных и приравниваться к лицам, виновным в совершении серьезных нарушений прав человека и преступлений.

 

На указанные выше положения Закона Украины «Об очистке власти» как, противоречащие Конституции и практике Европейского суда по правам человека отмечается в конституционном представлении народных депутатов и Верховного суда Украины в Конституционный суд Украины о признании неконституционными положений Закона Украины «Об очистке власти».

 

Учитывая аргументы, изложенные в представлении можно прогнозировать, что отдельные его положения рассматриваемого Закона будут признаны не соответствующими Конституции.

 

В целом Закон Украины «Об очистке власти» требует внесения системных изменений, которые должны базироваться на нормах Конституции Украины, учете рекомендации Венецианской комиссии и практики Европейского суда по правам человека. Ведь, люстрация не заменит собой структурные реформы, направленные на укрепление верховенства права и борьбу с коррупцией и не является панацеей от большинства проблем в государстве.

 

Татаров Олег Юрьевич, старший партнер
ООО «Правовая Корпорация «Татаров, Фаринник, Головко»

Свяжитесь с нами